我国食品药品安全检测监管拒绝总是应急

不可否认，实行综合执法的地方，人员编制、工作经费、执法装备、办公场地等监管资源均有所增加。然而食品药品安全不仅仅是一般市场秩序，还具有公共安全、健康技术等属性。食品药品监管也不是传统行政管理，而是专业性、技术性、系统性要求极高的工作。基于此，综合执法对监管能力的影响表现为三个方面。

首先，监管机构政策目标内生冲突。当前县区基层普遍建立了市场监管部门，但上级仍是食药监管、工商、质监等部门。由于改革同时将食品安全监管职能统一划转给食药监部门行使，上级工商、质监部门的理性选择是强调本部门剩余职能的重要性，并且以自身工作为出发点设置政策议程，政策目标缺乏一致性和互补性。上级的多头部署会议、报表、检查等事务，使基层疲于应对，导致机构政策目标内生冲突。

据统计，有的县级市场监管局一年中收到上级三个部门文件多达1784份，主要是布置开展各类专项监督检查，数量远超机构改革前三个局接收文量的总和。

以近期发生的天津独流镇“假冒调料”事件为例，其涉及市场秩序、食品安全、知识产权等诸多政策议题，本应该是综合执法的优势所在，但实际上市场监管局并未发挥协同作用。

其次，监管职权和监管资源结构性不匹配。在简政放权的背景下，市场监管部门职能不断减少。不论是“先照后证”“多证合一”，还是企业年报制度，都强调许可权和监管权的精简下放，以减轻市场主体负担。而食品药品安全则不能一味放权，甚至需要上收和集中一部分高风险监管事权，两者形成理念冲突。此外，市场监管部门习惯于传统行政管理模式，与基于风险分析的食品药品现代监管理念也不相符。

有研究统计了三个县级市场监管局2015年食品药品监管工作情况，其中65％的监督检查力量用于行政许可和专项检查，最终仅发现15％的案件线索，投入与产出严重倒挂。

在监管总量约束下，日常监督检查和监督抽检也难以深入细致，查处案件主要集中在索证索票、标签标识等表面问题，微生物超标、制假售假等具有严重危害的关键风险点难以被发现。

最后，综合执法稀释专业监管。作为新组建部门，市场监管局必然整合内设机构和执法队伍，食品药品相关内设机构数量减少，食药稽查队伍通常也被整合。由于内设机构间人员编制需要保持总体均衡，专业监管人员或是转岗到其他业务口，或是被下派到乡镇监管所。加之食品药品安全问责压力促使监管人员主动转岗和离职，改革后专业监管人员数量不增反降。

据有关部门调研，全国市场监管系统中从事食药监管的人员只占32.6％。在本轮机构改革前的2012年，全国食药监管人员人均监管对象为27家，而到了2016年这一数字飙升为77家，基层压力加大。

此外，综合执法改革对药品监管专业性的冲击比食品领域更为严重，这一点往往被地方政府忽视。更值得警惕的是，一些人以当前食药监管队伍专业化水平不高的实然状态，否定其未来专业化、技术化的应然发展方向，混淆了逻辑。